住房公积金实行省级统筹管理问题初探
——基于湖南省住房公积金管理体制之现状
怀化市住房公积金管理中心课题组
住房公积金制度作为一项由住房实物分配到货币分配的新制度，自1991年我国从新加坡引进并首先在上海试行以来，风雨二十五载，经历了很长的探索期和成长期，实现了从无到有，从弱到强，发挥了其独特的作用。但是从制度的发展轨迹我们不难发现走到今天的住房公积金制度，特别是在社会主义市场经济不断完善和发展的大背景下，现行的管理体制弊端日益凸显，并且严重影响着住房公积金事业的健康发展。2013年党的十八届三中全会《决定》提出：“健全符合国情的住房保障和供应体系，建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”2016年4月15日国家发改委等多部委联合发文《关于印发促进消费带动转型升级行动方案的通知》（发改综合[2016]832号）明确提出：“允许有条件的地区开展省内统筹管理住房公积金试点，……”2016年7月6日国家住建部发布《住房城乡建设事业“十三五”规划纲要》进一步明确提出：“提升统筹管理层次……允许符合国家规定条件的省（区）实行省级统筹管理。”本文基于湖南省住房公积金管理体制之现状，以点带面，纵观行业，拟通过分析阐述实行省级统筹管理的必要性、可行性、操作性来探讨实行住房公积金省级统筹管理是事业发展必然之趋势。
一、实行省级统筹管理的必要性
住房公积金制度发展至今已成为我国社会保障体系的重要组成部分，因其具有保障性、互助性、长期性、强制性，在改善民生、促进住房消费、加快新型城镇化建设和助推社会经济发展等方面发挥了巨大作用。应该看到，在我国这些年推行住房改革新制度的各项重大举措中，住房公积金的成绩相对突出，其功不可没，主要表现在四个方面：
其一，覆盖面大。2015年全国城镇就业4.041亿人，有12393.31万人缴存住房公积金，覆盖了超过三分之一的城镇就业人员，累计缴存总额89490.36亿元，缴存余额40674.72亿元，积累了一笔可观的住房保障资金。
其二，受惠面广。2015年住房消费类提取和发放个人住房贷款20205.53亿元，支持职工购建住房约3.4亿平方米，约占全年商品住宅交易面积的三分之一。住房公积金制度建立以来，住房公积金缴存职工通过住房消费类提取累计达48815.64亿元，通过个人住房公积金贷款累计达53349.74亿元，改善了数千万家庭居住条件。同时，累计提供城市公共租赁住房（廉租房住房）建设补充资金1804.54亿元。
其三，保持了持续发展的势头。不仅参加缴存的人数稳步增长，缴存率和缴存额也呈逐步提高趋势，基本上保持年均12%以上的增幅。
其四，住房公积金政策已成为政府调控经济的新杠杆。由于住房公积金的巨大规模，已经对房地产市场形成了一定的影响力，为政府的房地产市场宏观调控提供了新的工具。总体而言，住房公积金制度还存在着巨大的发展空间，继续扩大覆盖面的潜力大，还能够发挥更大的作用。
以湖南省为例，1995年全面推行住房公积金制度，2003年根据现行《住房公积金管理条例》要求，全面完成了管理部机构调整上收工作，14个市州住房公积金管理中心全部实现了“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的“四统一”管理模式。目前全省已建立了较完善的住房公积金管理、决策、监督体系，资金安全运行，人员健康成长，事业健康发展。截至2016年10月底，全省实缴职工达460万人，全省住房公积金覆盖率达到了89.70%，住房公积金归集总额和余额分别达到2543.47亿元和1355.37亿元；全省累计有100.41万户职工家庭使用了住房公积金贷款，个人住房贷款总额和余额分别达到1754.65亿元和1136.40亿元；累计为1247.96万职工提取住房公积金1188.09亿元；全省约有100多万职工通过住房公积金改善了居住条件；累计上缴廉租住房补充资金65.87亿元。可以说，住房公积金制度在引导全省住房消费、加快湖南城镇化建设和助推社会经济发展等方面成效显著。
但随着经济社会发展和住房制度改革的不断推进，住房公积金制度运行管理的现状与日新月异的需求矛盾日益凸显，尤其是现行管理体制与事业持续发展之间的矛盾，已成为阻碍住房公积金事业跨越发展的主要“瓶颈”。按照十八届三中全会有关据推进住房公积金制度改革的精神实质，实行全省统筹管理不仅是破除当前“瓶颈”的有效途径，也是制度改革所趋，更是住房公积金实现社会效益和经济效益最佳化的必然要求，是全面深化改革和加快推进新型城镇化建设的必然要求，是住房公积金管理落实创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念的必然要求。其必要性主要体现在以下几方面：
（一）有利于进一步理顺住房公积金管理体制。目前，住房公积金管理体制是由各地政府组建的管委会为决策主体、各地住房公积金管理中心为执行主体以及多层级多部门共同监管的体制，这一管理体制已暴露出诸多不足，主要是：
第一，决策职责流于形式。一是决策缺乏实践基础。《条例》规定直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟）设立管委会作为决策机构，但不属办理业务的实体机构，无法全面了解和真实掌握住房公积金管理运作情况，其决策便缺乏管理运营实际经验的基础，决策的权威和质量大打折扣。二是决策方式比较简单。从管委会决策方式来看，各地管委会主要以召开例行会议、听取汇报等途径履行决策职能，基本流于形式，且其会议决策未全面形成制度化，有的一年召开一两次会议，有的甚至一年开不了一次。三是委员的作用难以发挥。管委会基本属于各地政府的临时议事机构，没有专设机构和场地，没有统一的工作制度和相关管理要求，平时基本不开展工作，不能给委员们提供更好的专业服务和工作条件，加之委员们责、权、利不对等，很难调动委员们的工作热情和责任感。而且委员们都是兼职的，平时忙于本职工作，仅靠业余时间学习、了解有关住房公积金制度的机会有限，对住房公积金管理无法形成系统的意见建议；每年召开的管委会例行会议，有的委员也很难保证参加，即使参加会议也只是例行公事，对住房公积金管理运作难以发表有效的意见和建议。四是在实际工作中，各地管委会与当地政府难以区分其职责，很多时候决策可能变为政府领导意志。管委会主任一般都是由当地政府常务或分管城建的副市州长担任，每次的决策也很难区分是管委会的整体意志，还是政府领导的意志。
第二，政策制度和管理模式不统一。在政策制度上，由于属地管理体制，造成各唱各的调，各吹各的号，像湖南省15个中心便有15套业务政策制度，全省各城市间的住房公积金业务政策不统一，业务操作流程不统一，业务管理系统不统一。在管理模式上，全省有11个中心已实行了“管运分离”，而另4个中心在管理模式上仍是既当“运动员”，又当“裁判员”，未实现“管运分离”；有的中心实现了缴存、提取、贷款等业务全部自主办理，委托银行只承办住房公积金金融业务，而有的中心的所有业务全权委托银行办理，中心仅履行业务复核职责。如果实行省级统筹管理，规范业务政策和统一管理模式，将有效减少不必要的人力、物力、财力，降低整体管理成本。
第三，机构之间的协调运转矛盾突出。目前，按照“管委会决策，中心运作，银行专户，财政监督”的原则，各省住房公积金系统实行决策、监督、管理三分离的现行体制，机构设置上划分为决策机构、监督机构和管理机构三大系列。决策机构只在设区城市设立，代表同级政府履行决策职能，从纵向上看没有上下联系。由一个与监督和管理没有直接联系的虚设机构履行决策职能，时常出现市州管委会决策不被省级监管部门认可的现象，决策形同虚设。而将监督职责赋予一个没有上下级隶属关系、又没有决策职能的省级业务指导部门履行，监督的针对性和效果也极不理想。许多监督只是在年终考核检查时走马观花式地实施，造成监督的权威大打折扣。从国家行政权力层次上看，在中央、省、市、县和乡镇的五级政府机构设置中，住房公积金的管理机构只在市级设有，其他层级的政府机构都没有设立。从纵向看，上下不贯通，行业管理渠道不畅；从横向看，各市州中心之间没有隶属关系，犹如一个个“孤岛”，彼此缺乏横向联系，人才难以流动，岗位固化，没有形成有效的统一决策、监督、管理体制和机制。目前，湖南省住建厅设立了住房公积金监管办，实际上也只是建设厅的一个处室，只11个人，又不直接从事住房公积金业务，要管好全省1600多从业人员，2205.69亿资金（截止2015年底,下同），其难度不言而喻。省监管办主任是正处，其它市州的中心主任多是正处级，可想而知，监管之难度。
第四，机构级别、单位性质五花八门。目前，主管部门有政府办的，有住建局的，有财政局的，有房产局的，有建工局的，唯独极少有直属城市人民政府的；级别有正厅的、副厅的、正处的、副处的、甚至还有正科的；单位性质有行政的，有参照公务员的，有事业单位的，事业单位中又有全额、差额、自收自支之分。主管单位为各局的，实际上政府办也可管。这种混乱的管理体制，既给管理中心增加了协调成本，又增加了管理中心横向交流、比较的难度。2015年末，全国共设立住房公积金管理中心342个。有102个中心完成了事业单位分类改革，其中，公益一类事业单位88个，公益二类事业单位14个；240个中心尚未实施事业单位分类改革，其中，参公管理事业单位116个，一般事业单位124个。未纳入设区城市统一管理的分中心175个。其中，省直分中心24个，县(市、区)分中心68个，石油、电力、煤炭等行业分中心83个。目前湖南省15个中心机构级别属正处级的有7个，属副处级的有8个；单位性质为参照公务员管理的财政全额拨款的有5个，属自支自收的有10个。而由于单位性质的差别，导致各市州中心的人事管理、编制管理、经费管理、绩效考核和工资待遇上出现很大的反差。
针对上述不足，实行省级统筹，是有效解决现行管理体制种种弊端的正确选择，因而理顺住房公积金管理体制是当前住房公积金管理等一切工作的重中之重，可起到“一顺百顺”的作用。
（二）有利于建立省级资金统筹调剂使用平台，进一步提高资金使用效益。目前以设区城市为单位实行属地管理的体制，由于只能在设区城市区域内流动，不能在更大范围内流动，地区间的资金不能相互调剂使用，各市州中心的资金就像沙漠中星星点点的“绿洲”，形成不了巨大的资金规模效应，资金使用率较高的地区出现了资金流动性困难，使用较低的地区，沉淀资金“躺着睡大觉”，不仅造成资源浪费，而且削弱了住房公积金的使用效用。到2016年3月底，湖南省的平均个贷率达到81.58%，15个中心有6个市州个贷率达到85%以上，其中益阳、湘西自治州、怀化3个市州中心的个贷率已达到95%以上，特别是益阳高达106.71%；全省有11个市州个贷率达到80%以上，这些市州结余资金基本得到充分释放。为满足职工贷款需求，怀化等大部分市州管理中心只能用定期存单向银行申请了短期贷款，长沙、益阳、湘西三地，甚至只能靠向政府、向财政、向房产局房屋维修基金借钱度日，益阳、永州、湘西自治州等市州还开展了组合贷款业务，益阳还拟在今年探索开展资产证券化。由于目前尚未实现资金全省统筹调剂，下步释放结余资金的空间已经非常有限。如果建立全省资金统筹调剂使用平台，将各市州的“小水池”整合成一个可以循环互通的“大水库”，便可以使全省各个“小孤岛”变成一片“大绿洲”，资金进行科学合理调剂，也将进一步提高资金使用效益。
（三）有利于进一步提高资金风险防范能力。住房公积金属地化管理体制，不仅致使资金分散，无规模可言，而且也存在一定廉政风险和岗位风险，同时更易于当地官员插手，从而导致资金存在极大风险。例如，一些中心轮岗交流制度执行不到位，重要岗位人员依然存在十几年未动现象；还有一些中心资金使用率过高，长期处于高位运行，潜在风险极大；住房公积金从“全国第一案”湖南郴州李树彪贪污挪用1.2亿元（不含与郴州市政府原副市长雷渊利共同挪用8000多万元）、衡阳违规挪用2.53亿元、湖南娄底原副市长易佑德滥用职权造成住房公积金损失8000多万元、河北保定挪用3亿元到吉林通化挪用11.25亿元……大案要案不断，虽有多方面的原因，但当地政府或其主管官员能够直接插手住房公积金，也是重要原因之一。因此，如果实行省级统筹，不仅有利于提高资金使用效益，而且能避开当地政府行政干预和官员插手，防范资金风险，真正做到专款专用。
（四）有利于统一全省信息化建设，打造省级综合服务平台。目前，全国住房公积金在业务信息系统方面，除了青海、山西、实现了全省统一，其余各省依然各自为阵，各省所辖各管理中心业务管理系统也不统一，各地自行开发系统，程序不一、口径不一，信息化水平参差不齐，同时给横向联系、统计数据带来很大不便，也造成巨大财力物力浪费。以湖南省郴州中心为例，中心设备购置及机房建设预算为800万元；中心在湘西中心进行了数据备份，在本市嘉禾县管理部也拟建立一个备份库进行数据备份，机房建设及设备购置费用计划240万元；公积金业务软件开发资金约30万元，综合计算，整个项目建设约需费用1070万元。按目前各自为政的现状，全省15个中心就需15套业务软件，建设15个机房和备份库，以郴州中心的费用计算，全省15个中心花在机房及信息化建设上的资金就需要1.6亿元。这还不包括人员培训和维护等费用。若全省统一业务操作软件、统一数据管理，不仅有利于统一业务流程，规范管理，也便于管理部门对重要环节实行节点控制,弥补以往各地政策不一，数据口径不一致的缺陷,便于强化监督制约,还能节约成本，避免各地重复购买设备、建设机房而造成不必要的浪费。据粗略的不完全统计，若全省统一，则至少节约资金1.4亿元。
（五）有利于实现与国家财政体制管理改革的有效对接。按照国家实行财政省直管县的改革部署，目前湖南省所辖的120多个县中基本推行了财政省直管县，实现了省财政与县级财政的直接联系，财政管理的层级已得到简化。湖南省属于中部欠发达地区，各市州的财力不宽裕，特别是大湘西地区一些县的住房公积金财政配套补贴还不能全额到位，且部分市州财政在分配中心上缴的廉租房建设补充资金时很少考虑县级财政，有损住房公积金制度的公平性。而在当前省直管县的财政管理体制下，推行住房公积金省级统筹管理模式，就实现了与财政省直管县体制的有效对接、同步共进，省级住房公积金管理部门能就县级住房公积金有关问题，与省级财政部门直接联系，可保证县级住房公积金财政配套补贴资金足额到位，保障广大缴存人的合法权益，在增值收益分配上能够让县级政府更加公平分享，最大限度调动县级政府的积极性。
二、实行省级统筹管理的可行性
所谓省级统筹管理就是在一个省行政管辖区域内设立一个管理中心（或管理局）对全省住房公积金进行集中、统一管理，在省内实现统一决策、统一制度、统一核算、统一管理。从湖南省住房公积金监督管理的现状来看，实行省级统筹管理具有很强的可行性，主要基于以下有利条件：
（一）具备了省级统筹的决策能力。目前全省自2003年已全部完成了管理部机构改革上收工作，全省设立了14个市州住房公积金管理中心，2个分中心（长铁、省直），125个管理部，从业人员1600人，各市州管理中心实现了“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”的四统一管理模式，在住房公积金管理、决策、监督方面形成了较为完善的体系。只要将设区城市管理机构整体上收至省，即可实现全省范围内的垂直管理。调整程序较简单，阻力较小，操作性强，成本较低，短期内可以完成。
（二）具备了省级统筹的业务管理能力。一是实现业务政策统一的基础好。为加强住房公积金管理，省政府办公厅下发了《关于切实加强住房公积金管理的通知》，省住建厅出台了《湖南省住房公积金提取管理办法》、《关于印发〈湖南省住房公积金个人住房贷款管理办法〉及配套规定的通知》，对缴存、提取、贷款业务管理等方面进行了明确规定。各市州中心也是在此框架内制定地方业务管理办法，这为实行全省统筹管理在业务政策上奠定了基础。二是实现信息系统统一的成本低。目前全省15个中心只有4套业务管理系统，其中省直、衡阳、常德、怀化4个中心使用伟奥公司系统，长沙使用致远公司系统，株洲使用华远公司系统，其余9个中心使用协通公司系统，因此实现业务信息管理系统统一的操作性强，成本较低。三是内控管理机制较为完善。省住建厅出台了《湖南省住房公积金管理中心内部控制暂行办法》，建立起以岗位为点、程序为线、制度为面的完善的内控机制。各市州管理中心以此为框架建立了全业务、全流程、全覆盖的内部稽核及责任追究制度，这又在内控管理上为实行全省统筹提供了便利。四是制度管理体系较为成熟。近年来，积累和创造了许多科学有效的管理经验，在全国较早实行了管运分离、推行电子档案管理，实施管理部账户零余额管理，建立了住房公积金使用效率月通报制度，通报市州政府。同时，定期对个贷率偏低的市州进行督查督办，并将资金使用效率纳入年度目标考核，实行“一票否决”。益阳市管理中心在全国率先推行综合柜员制，实施绩效管理，得到了业内的认可。怀化市贷款征信上报系统，成为全省首个纳入央行征信息系统管理的中心。实行省级统筹后，可以将这些好的经验做法迅速覆盖全省。
（三）具备了省级统筹的综合服务平台。以为缴存职工提供便民、优质、高效的服务为目标，着力提升服务水平。湖南省严格按照住建部《住房公积金服务指引》要求，规范服务流程，实时限时服务；改善服务环境，实现了一站式、一条龙服务；风险防控措施得到细化，没有明细的烂账、呆账等历史遗留问题；市州管理中心在综合服务方面也已实现质的跨越。截至2015年底，全省住房公积金行业被评为全国“文明单位”2家，省级“文明（标兵）单位”5家；90多个管理部和业务大厅获国家、省、市、县授予的“巾帼文明岗”、“青年文明号”、“文明窗口单位”等称号。2015年，湖南省住房公积金行业被评为全省文明行业，是全国住房公积金行业唯一获此殊荣的省份（全省仅三个行业）。为畅通服务渠道，全省积极推进综合服务平台建设，目前开通了全省12329住房公积金热线和短信服务，14个中心全部纳入。目前正以12329为载体，已经建立起了包括业务咨询、手机短信、微信、微博等综合服务项目，实行全省统筹后可以马上统一实施更多服务内容。
（四）具备了省级统筹的干部队伍。一是在省级，成立了省住房公积金监督管理办公室，核定编制11人；二是在市级，机构调整改革为省级统筹管理提供了良好的基础，全省设立了14个市州住房公积金管理中心，2个分中心（长铁、省直），125个管理部，从业人员达1600余人，人员配备到位；三是人才辈出，队伍素质过硬，各市州中心主任、副主任不仅管理经验丰富，而且对业务政策研究有一定造诣，其中具有计算机、财会、金融、法律、政策研究等专业中高级人才济济。全省人员整体呈现高学历、年轻化、复合型特点。实行省级统筹后，人员可以统筹交流，自由选拔任用，将更加促进事业健康发展。在目前编制只减不增的大背景下，实行省级统筹管理将更有利于整合现有人力资源，科学统筹管理人员配置。
（五）具备了省级统筹的监管体系。2005年湖南省出台了《住房公积金行政监督办法实施细则》，明确监督主体，落实监督责任，形成了“5+1”监管体系，即“建立五项制度，狠抓一个重点”。建立五项制度，一是建立了年度考核制度，每年对各市州管理中心业务管理工作进行检查考核。二是在全国率先实行省级监管部门列席管委会会议制度，监督管委会决策。三是坚持年度审计制度，要求市州管理中心每年接受审计部门全面审计。四是建立了联席会议制度，定期召开联席会议，通报监管情况，协调监管工作。五是落实重大事项备案制度，要求市州管委会和管理中心对重大事项进行备案。狠抓一个重点，就是抓住防范资金管理风险这个重点，省住建厅联合相关监督部门先后在2009年、2015年专门发文对银行账户管理、大额资金调动、资金存储等进行规范，并多次开展专项检查。近十年来，全省住房公积金行业未发生过一起资金安全案件，确保了资金安全运行，人员健康成长，事业持续发展。
三、实行全省统筹的操作性
过来，以设区城市垂直管理的体制，对促进住房公积金事业的发展起到了重要的作用，但随着住房公积金事业快速发展、资金规模日益扩大，管理要求越来越高，现有体制已不相适应。从当前省情出发，住房公积金组成部分仍来源于各地，离不开当地政府的行政推动和支持，服务于当地，实行全国行业垂直管理条件尚不成熟，但实行行业省垂直管理，是完全可行的。具体操作如下：
一是明确省级管理机构定位。设立湖南省住房公积金管理局，为直属湖南省人民政府管理的正厅（或副厅）级事业单位，负责行使住房公积金决策、管理、监督、指导、稽核、执法等职能，内设办公室、法规处、稽核处、监察处、计划财务处、业务管理处、信息管理处等处室（各处室人员可从各市州中心在编人员中选拔任命）；各市州设立正处级级别的住房公积金管理局，市州管理局内设科室均为正科级，各县市区均设正科级级别的住房公积金管理部；市州住房公积金管理局、县市区管理部均为省住房公积金管理局垂直管理机构，全省14个市州住房公积金管理局全部实行“管运分离”，市州住房公积金管理局相关权益职责保持不动，主要负责行政监管、人事档案、法规稽核、业务指导、纪检监察等，相关科室精简为办公室、财务科、会计结算科、人事法规科、稽核科、业务指导科、信息科，县市区管理部仍作为具体业务办理网点，承担所在辖区的住房公积金业务具体运作职能，但拥有独立法人资格。由省住房和城乡建设厅会同省财政厅、省审计厅和人民银行长沙中心支行负责对本省住房公积金政策和运营情况进行监督。
二是冻结人财物。形成推行省统筹管理模式的决策文件，冻结15个中心的人、财、物，明确相关具体措施，按规定开展人财物的交接，在机构调整期间，确保业务办理不断，工作不乱。方案确定后，在6个月时间内将机构全部调整到位、人财物交接到位。
三是建立省级“四个统一”管理模式。取消各市州住房公积金管理委员会，即由省局“统一决策、统一管理、统一制度、统一核算”，实行省级独立核算，资金全省统筹调剂，同时建立全省统一的制度管理体系、网络信息系统、综合服务平台、人员交流机制、绩效考核机制等。
四是整合现有人力资源。一方面在保持原有编制不变的情况下，对现有人员进行整合，科学配置，灵活交流；另一方面，加强对现有人员的业务技能培训，培养复合型综合服务人才，推广综合柜员服务。
四、结语
“十三五”是我国城市化进程的加速推进期，随着户籍制度改革和计划生育“二孩”政策的正式落地，进城新市民将掀起住房消费的新高潮。《条例》修改良机不容错过，时间紧迫，不容半点拖延。总之，实行住房公积金省级统筹管理正当时宜，必要性十分突出，可行性十分充足，操作性十分成熟，紧迫性毫无疑问。抢抓机遇，顺势而为，不仅是充分发挥制度保障作用，帮助缴存人解决和改善住房条件，促进经济社会健康持续发展，实现全面建成小康目标的关键抉择，也是当前改进和完善住房公积金机制的唯一正确途径。
课题组组长：夏荣，怀化市住房公积金管理中心主任；
课题组副组长：宗玉德，怀化市住房公积金管理中心纪检书记；
课题组成员：谭雪华，怀化市住房公积金管理中心办公室主任；
周舟，怀化市住房公积金管理中心办公室科员。
